解凍之路：1961-1969年美國對華關係

基於最新解密檔案，
穿透1961-1969年美國對華關係的歷史迷霧。

本書為北京大學牛大勇教授、陳長偉教授合著的中美關係研究專著。

兩位作者積多年研究之功，基於新解密的檔案和豐富的文獻資料，深入剖析肯尼迪和約翰遜兩任美國總統對華政策決策過程的內在邏輯、糾葛爭議、執行困境、臨機抉擇，以及中美雙方錯失的若干良性互動機遇。在作者看來，20 世紀 60 年代美國兩屆民主黨政府的對華政策，既是中美關係逐漸從僵冷對峙走向悄然解凍的關鍵拐點，也對後來尼克松政府對華關係的戲劇性轉變有鋪墊之功。

中美關係跌宕起伏，現實糾葛植根歷史。本書兼具學術性與可讀性，不僅有助於我們深入認識那一段複雜的歷史，更有助於我們思考當下及未來的中美關係，值得關心歷史與未來的有識之士閱讀。

導論：漸變與突變 001
第一章　寒潮來襲：中美關係為何冰凍 007
第一節　中華人民共和國成立前美國的試探摸底 008
第二節　中共的答覆與交底 013
第三節　撒手台灣 016
第四節　案例分析 019

第二章　白宮新政：肯尼迪意欲何為 021
第一節　政策調整的新動議 023
第二節　欲進又止，門縫微開 033
第三節　施壓與促變 039
第四節　遊移在“圍堵”與“開門”之間 046
第五節　案例分析 053

第三章　面對危難：溫情如何遭遇冷戰 059
第一節　考慮鬆動對華糧食禁運 061
第二節　權衡再三，舉步維艱 063
第三節　人權道義的內外壓力 066
第四節　美方的考量與中國台灣方面的掣肘 069
第五節　賽珍珠申請破冰訪華 073
第六節　溫情遭遇冷戰 076
第七節　案例分析 078

第四章　折衝樽俎：“盟友”間的一場角力 083
第一節　困境中謀出路 086
第二節　“兩個中國”的盤算與困難 089
第三節　“重要問題”還是“延期審議” 093
第四節　自行其是還是協調行動 097
第五節　蔣介石迫美讓步 101
第六節　陳誠訪美略有所獲 103
第七節　分道揚鑣還是各讓一步 106
第八節　案例分析 113

第五章　副職轉正：新總統盱衡老政策 117
第一節　台北是喜還是憂？ 119
第二節　新風向還是舊航標？ 127
第三節　“周鴻慶事件”牽動三方關係 134
第四節　中法建交遭美國與台灣國民黨當局干涉 145
第五節　一份對台政策文件的制定 162
第六節　“舊神話”與“新現實” 168
第七節　案例分析 173

第六章　應對之道：時移世易中的政策調適 179
第一節　形格勢禁，急謀對策 181
第二節“醞釀變革”還是“維持現狀” 184
第三節　“先鋒行動” 191
第四節　加速變奏 194
第五節　“兩個中國”方案碰壁 199
第六節　中國形勢影響下的政策逆轉 203
第七節　設立研究委員會的動議 206
第八節　蔣介石的讓步 209
第九節　1967 年之後的政策定格 218
第十節　案例分析 221

第七章　一波三折：鬆動交往的小步探路 227
第一節　中國邀訪，美國排拒 229
第二節　美方的解凍暗潮 233
第三節　美國鬆動，中國峻拒 240
第四節　對華“解凍”漸成氣候 243
第五節　對中國內亂望而卻步 248
第六節　案例分析 252

第八章　舉步維艱：官僚體制與決策機制 257
第一節　約翰遜的決策風格 259
第二節　行政當局對華決策資源的配置 262
第三節　總統研判對華決策問題的渠道 267
第四節　智庫與學術界對政府決策的影響 272
第五節　主要決策者的對華立場 277
第六節　約翰遜對華決策機制的特點 282
第七節　案例分析 288

第九章　戰略博弈：解凍進程中的日本因素 295
第一節　美中解凍，日本爭鋒 296
第二節　各方的戰略利益與需求 298
第三節　美中對日本問題的戰略考量 300
第四節　談判的目標與策略 303
第五節　第一回合高峰會談探底 306
第六節　對日本問題攤牌 308
第七節　中國的對日立場悄然變化 311
第八節　大國博弈中的日本角色 314
第九節　案例分析 316

第十章　20 世紀 60 年代美國對華決策的制度、
機制和過程 325
第一節　美國國會與政府在對外及對華決策中的
制度角色 326
第二節　美國政府系統對外及對華決策的運作機制 328
第三節　 20 世紀 60 年代美國對華決策機制運轉過
程中的一些特點 333
參考文獻 345

牛大勇
北京大學歷史學系教授、博士生導師。主要研究中國現代史和現代中國與美、英、日等大國關係史。在國內外學術期刊發表論文數十篇，出版著作十餘部。曾任北京大學研究生院常務副院長、北京大學歷史學系主任、北京大學高等人文研究院常務副院長、教育部高等院校歷史學科教學指導委員會副主任、國際高等教育組織“U21”經理、北京市歷史學會副會長等職，曾擔任國外多所大學和研究機構的客座教授或訪問學者。曾獲國家級教學成果一等獎、二等獎以及全國優秀社科類暢銷書獎等，並獲政府特殊津貼。

陳長偉
北京大學國際關係學院長聘副教授、研究員，博士生導師。主要研究中國外交、中美關係以及冷戰時期印太地區的政治與外交。著有Australia’s Pursuit of an Independent Foreign Policy under the Whitlam Labor Government: The Achievements and Limitations of a Middle Power（Routledge, 2023），並在《歷史研究》、Journal of Imperial and Commonwealth History、Australian Journal of Politics and History 等國內外學術期刊上發表中英文論文數十篇。曾獲全國哲學社會科學工作辦公室、教育部、北京大學區域與國別研究院等機構的多項研究資助，兼任中華人民共和國外交史學會外交學分會理事，曾擔任匈牙利國家行政大學、意大利帕維亞大學、那不勒斯東方大學等校客座教授。

這是一部研究當代中美關係史的人們都應仔細閱讀的著作。作者充分利用了這些年不斷公佈的外交歷史檔案和相關文獻，系統和深入地敘述並分析了肯尼迪、約翰遜兩任總統期間，美國決策層是如何思考、討論和制定美國對華政策的。本書內容之豐富、分析之具體，前所未有，深入揭示了後來尼克松政府決心打開美中關係的歷史背景和內在邏輯，將對 20 世紀 60 年代美國對華政策的研究向前推進了一大步。

—— 北京大學國際關係學院榮休教授
牛軍

本書作者以豐富的檔案文獻資料為基礎梳理中美關係解凍前雙方接觸的過程，通過聚焦其間的特定案例，細致探討和剖析了影響美國對華決策及中美雙方錯過互動機遇的各種因素；深刻總結並闡釋了超越個案的政治、外交的內在邏輯及特點；提出了 20 世紀 60 年代美國兩屆民主黨政府對華政策是美國對華政策漸變的拐點，其對尼克松共和黨政府對華關係的突變具有“預熱、探路、鋪墊之功”的重要論斷。從中可以看出，在文化傳統和意識形態完全不同的國家之間，正常交往過程的艱難及複雜；其突出顯示了溝通和理解是處理國際關係的重要手段。在當前國際形勢下，中美兩國要把握新的良性互動機遇，打破僵局，尋求“和平競存之道”，明確這一點尤為重要。

—— 華東師範大學歷史系終身教授、華東師範大學冷戰國際史中心主任、周邊國家研究院院長
沈志華

在冷戰僵持年代，中國與世界格局之間存在各種變局和風險，台海兩岸關係和中美關係更是危機四伏、一觸即發。本書從新的視野和檔案資料全面梳理和解讀1961—1969 年間的中美關係和台灣問題，不僅可讀性強，更有重大學術和現實價值。目前中美關係、台海兩岸關係面臨巨大的歷史轉折和重大考驗。本書不僅可以提供讀者深入認識這一段的複雜歷史，更可以幫助我們思考目前及未來中美關係和台海兩岸關係的可能走向，值得關心歷史和未來的有識之士閱讀。

—— 香港大學跨國史研究院創始院長和張學藝中國歷史講席教授
徐國琦

中美關係解凍的故事在學界已廣為人知，但關於解凍前史則只有相對零星而分散的討論。兩位作者積多年研究之功，基於豐富多樣的史料，博採眾家之說，以沉穩大氣的文筆，條暢而細致地論述了中美走向解凍的波瀾起伏的整個過程。本書雖以美國對華政策為主線，但能兼顧所牽涉的各方，深入解析其中的幽微曲折，無論對於理解這段歷史本身，還是對於評估當今的中美關係，都是一部不可多得的有重要價值的著作。

—— 復旦大學歷史系教授、教育部“長江學者”特聘教授
李劍鳴

第二次世界大戰後形成了兩大陣營對峙的冷戰格局。美國政府開始站在中國革命的對立面，扶助和支持中國的反動勢力。中華人民共和國成立前後，眼見中國反動勢力大勢已去，杜魯門政府曾試圖從中國的內戰中脫身，持“待塵埃落定”的觀望態度，一方面同國民黨方面保持外交關係，另一方面也同中共代表進行外交接觸。中共在美國“駐華大使”司徒雷登終止北平之行並奉召回美之後，不再承認美國外交機構和人員的官方代表資格，並採取“擠”出解放區的方針，對蘇聯陣營採取“一邊倒”政策，加上“另起爐灶”“打掃乾淨屋子再請客”等政策方針，形成新中國的外交三原則。

隨後，中蘇正式結盟，朝鮮戰爭爆發。美國在戰場上同新中國進行生死對抗，對台灣海峽實行軍事干預，將對華關係完全凍結起來，並實行敵對、圍堵和孤立的政策。艾森豪威爾的兩届政府延續和發展了這種政策，但 20 世紀 50 年代中期經過中國政府的努力，兩國建立了大使級的會談，偶爾也有更高層的信息交換。1961 年肯尼迪上台後，面臨世界新力量興起和中蘇分裂的新形勢，他感到美國對外關係需要調適，對華政策也應有所調整。他曾醞釀過一些新對策，但實際上沒有什麼明顯的動作。其後的約翰遜政府繼續籌謀從某些具體環節著手，逐步使對華關係有適當的轉圜，以求加強同蘇聯對峙的戰略地位。但另一方面他又將美國一步步帶入越南戰爭的深淵，在中國眼中這無異是把戰火燒到了南大門邊，加上受他支持的台灣國民黨當局在東南沿海厲兵秣馬，鼓噪“反攻”，發動竄擾，使中美兩國在戰爭邊緣劍拔弩張，關係極為緊張，走向解凍的種種努力皆無實效。直到尼克松競選總統獲勝，逐步從越戰的泥沼中脫身，並毅然在中美蘇戰略三角關係中做出新的選擇，才開始解凍並緩和了中美之間勢不兩立的敵對關係。此後，歷經福特、卡特兩屆政府，中美關係終於走出了冰封期，並正式建交。

從 20 世紀上半葉中美關係發展的大趨勢來看，美國同新中國的關係從探底、凍結、敵對、惡化，再到接觸、試探，緩和，然後走向解凍，逐步建立保留著台灣問題的權宜性而非正常的外交關係，以進行某種程度上的國際戰略合作，這是一個漫長的從量的漸變到質的突變的過程。以往人們對尼克松時期戲劇性的突變環節很感興趣，精心地琢磨其中的每一個細節。但對此前肯尼迪和約翰遜時期美國對華政策緩慢冗長的漸變過程，僅僅滿足於宏觀概述，忽略細節，甚至簡單地沿用當年冷

戰時期一些只知其表、不知其裏的論點，不能回答美國何以在外交制度和決策程序尚無變化的條件下，卻能醞釀對華政策的逐步改變？今天看來，20 世紀 60 年代美國肯尼迪和約翰遜這兩屆政府的對華政策，顯然是這個漸變過程的拐點，但當時卻很不起眼，以致人們常會爭論這一時期的美中關係究竟是一個持續惡化的低谷，還是走向緩和的開端？這兩屆民主黨政府的對華政策，是否具有某種引領作用？它們究竟有哪些政策的醞釀調整和實際舉措？對隨後尼克松政府對華關係的突變是否有預熱、探路、鋪墊之功？深入研究這一由逐漸的量變導致突然的質變的過程及其種種問題，無疑有助於我們進一步探究美國對華政策演變中的制度與權變的內在機理，更理性地認識外交事務的複雜內幕和變化規律，明了其十分微妙的發展邏輯。這些都是我們今天面對變幻無定的國際風雲，仍然值得加以借鑒的歷史經驗。

國內學術界對 20 世紀 60 年代初期中美關係的研究，無論是歷史學還是國際關係研究領域而論，都有一些代表性的論著。但同國際學術界同行們的研究相比，尚需要進行更精細化的研究，以推出深層次地專題解析和個案研究的成果。同學界研究羅斯福、杜魯門和艾森豪威爾任期內的中美關係的大量論著相比，關於 20 世紀 60 年代肯尼迪、約翰遜總統任期內的對華政策研究成果相對薄弱。這其中的差異最主要的原因，是因為美國政府這一時期外交檔案的開放比較遲緩，編輯出版的數量也較少。其系列檔案文獻叢書 Foreign Relations of the United States（中譯名為《美國對外關係文件集》）的對華關係分卷，在 1986 年出版了1954—1957 年即第一屆艾森豪威爾政府時期的文件後，就戛然停止，十年中沒有繼續出版 1958 年以來的對華關係文件集。而外交史學界的慣例，是在未能看到深層次的檔案資料的情況下，不肯貿然發表意見，以避免流於即時發表的那些國際時評的水平，或避免同偏重理論框架的搭建和邏輯推論的政治學論著的論說發生簡單的重複，因其缺乏有原始史料可資憑據的更深一步的證實或證偽。

20 世紀末，美國政府逐步加快開放了 20 世紀 50 年代末和 60、70年代的對華關係檔案。1996 年出版了實際上已於 1986 年編成的《美國對外關係文件集》的 1958—1960 年中國分卷 ，1997 年出版了該集刊的 1961—1963 年肯尼迪時期的中國分卷 ，緊接著又於 1998 年末出版了1964—1968 年約翰遜時期的中國分卷。這一階段，美國國家檔案館和相關的總統圖書館檔案也適度地開放了一批又一批的原始檔案。進入 21世紀以後，中美兩國的互動越來越密切，雙方的政界、學術界和公眾都需要更多地了解和檢討雙邊關係的過往。這些數十年前的外交往事，雖然仍有一些屬於機密，但越來越多的事情已經失去了保密的必要，而成為今人增長見識的寶貴財富。如繼續聽任有關檔案文件塵封於深匱，顯然等於將於國於民頗有教益的歷史財富棄之於無用之地，或將如煙飄逝，以致人們所走過的彎路或直路都無從認知，也無法從前輩的經歷中學得更聰明一些。在這種大環境下，美國國務院公共事務局史學專家處遂以漸趨正常的速率解密對華關係檔案，並陸續選編和出版了尼克松、福特和卡特等屆政府的對華關係文件集。於是，美國和各國的國際關係史學者開始利用這一條件，來研究第二屆艾森豪威爾政府以來美國對華政策的成敗得失，新成果隨之源源問世。

在這種形勢下，中國學者理應努力抓住時機，直接而充分地利用正被披露的檔案史料，突入冷戰國際關係史學界的新前沿。相對美國和西方學術界已有的豐厚研究成果而言，我們可能更需要暫時擱置以往那種形而上地、粗框架地線性泛論的治學習慣，注意從中國視角出發，更深入地逐一剖析某個特定時期的特定案例，透視美國對華決策的過程及影響其決策的各種因素，具體而細緻地探討每一屆美國政府對華政策若干基本方面的具體問題。只有這樣，才有可能由點及面，更真切地認識

歷史實際情況，更深刻地總結歷史經驗，彌補以往對中美關係史研究得不深不透的缺陷。從這個意義上講，法學界和政治學界那種具體的案例研究法，對當下史學或許具有更重要的學術價值和現實意義。

本書以一些可以影響、折射和帶動美國對華政策全局演變的案例為重點，盡力試圖從決策層次探討：肯尼迪、約翰遜政府有沒有真正設想過調整對華政策？如有設想，那麼調整的動力是什麼？決策人和輔助層級的人士的這種意願是怎麼產生的？體現在哪些方面的哪些步驟？它準備把雙邊關係調整到什麼程度？是一個足以使長期敵對僵持的中美關係發生變化、產生良性互動的程度，還是一廂情願不切實際的空想？它所醞釀、設計的對策，有什麼新的內容？這些精心設計的步驟和內容是否真正付諸實行了？如果實行或試行過，效果怎樣？如果沒有實行，原因為何？肯尼迪生前為什麼沒能把對華關係的調整推行下去？約翰遜的任期內為什麼在對華關係上鮮有作為，有關方面的下屬們也是欲進又止，成效甚微？是制度格禁？動力不足？幅度不夠？謀略欠周？條件所限？環境不可？其他因素干擾？還是中方未作出適當的反應？中國和台灣方面對這一時期美國政府的政策表現有什麼解讀？對其調整對華關係的試探分別作過怎樣的回應？美方又怎樣領悟和因應中國和台灣方面的回應？這一系列的互動，對於後來的尼克松政府調整美國國際戰略、解凍美中關係，有什麼影響？總而言之，這些案例研究想要弄清的是：肯尼迪、約翰遜政府的一系列對華政策是怎樣醞釀和形成的？推動其核心決策層和輔助決策層在制定有關政策時的主觀願望和客觀因素是什麼？各種因素在其決策過程中起了什麼作用？這期間的美國對華政策目標和內容有哪些改變？或者沒有哪些改變？導致 1971 年兩國關係突然解凍的前期準備工作，是怎樣潛伏在冰封雪覆的地層下進行的？

不無遺憾的是，一直期待著的中國方面的相關檔案還沒有開放，已有的中方史料資源在深度和廣度方面仍遠遠不足以同美方的史料資源相比，雙方對同一事件的相關史料，幾乎無從對照或比較。此外，暢所欲言地評論 20 世紀 60 年代中國對外政策的學術環境和史料條件仍有待發展。幸而有牛軍教授長期堅持不懈地從決策層次上探討中國當年對美政策，佳作迭出，成就不凡。6 本書則側重探討美國對華政策，也些許補充中國方面對美國政策的各種反應。

此種局限性，尚祈讀者諒解！