香港特別行政區緊急狀態法治研究

對香港特區緊急狀態法治進行系統研究的力作

選題意義重大：該選題關係「一國兩制」下國家的主權安全和特區的長治久安
平衡權力權利：既論證緊急狀態權力的法律基礎，也探討基本權利的保障手段
結合本土國際：既結合香港近來發生的法治案例，也參照域外的立法司法經驗
有助理論實踐：對深化香港法治研究和健全香港危機應對機制具參考啟發意義

緊急狀態法治是憲制秩序與危機治理領域的重大課題，對「一國兩制」下的香港特區亦是極具學理複雜性與實踐深度的法律問題。如何在非常狀態下恪守法治原則、平衡公共秩序與基本人權，關係到國家的主權、安全和特區的長治久安，具有深刻的理論意涵與現實緊迫性。

本書為系統探討香港特區緊急狀態法治的學術專著，其核心內容及學術貢獻在於：第一，明晰憲制基礎與權力劃分。梳理緊急權力的法理源流與普通法傳統演進，剖析《基本法》第18條與特區本地法律的銜接機制，界定緊急狀態與法的關係，明確中央與特區在緊急狀態下的職權劃分與協同邏輯。第二，平衡權力行使與權利保障。探討緊急狀態下行政權力擴張的法律邊界，圍繞合法性原則、比例原則、司法審查的限度以及基本人權保障展開系統論證。第三，立足本土實踐與比較視野。結合香港近年來的緊急權力法治案例，參照域外的緊急狀態立法與司法經驗，提出完善特區緊急情況應對法律制度的具體路徑。

本書資料翔實、論證嚴密，對深化「一國兩制」與基本法理論研究以及健全香港特區危機應對機制深具參考與啟發意義。

總序　 i
序言　 vii

第一章　緒論 001

第二章　緊急狀態與緊急權力：理論與釐清 009
第一節 危機之下無法律？ 011
第二節 施密特提出例外狀態挑戰自由主義 014
第三節 洛克以特權理解緊急權力 018
第四節 法治模式與法外模式的爭論 023
第五節 阿甘本闡釋「例外狀態」 030
第六節 法與緊急狀態 035

第三章　緊急狀態法治的實踐：歷史與比較 043
第一節 法國：從圍困狀態到行政主導的緊急狀態法治 046
第二節 英國：從戒嚴法治到議會主導內閣執行的緊急應變 067
第三節 美國：總統緊急權力因危機而擴張 088
第四節 緊急權力被法「規訓」了嗎？ 114

第四章　香港特別行政區緊急狀態的界定、進入及實施 127
第一節 問題的引入 128
第二節 緊急狀態的界定 132
第三節 決定進入緊急狀態的程序、主體及權限 146
第四節 進入緊急狀態後的法秩序 151
第五節 小結 162

第五章　常態下香港緊急情況應對的制度、問題及完善 165
第一節 緊急情況應對法律體系 166
第二節 緊急情況應對法律體系的問題及完善 185

第六章　香港緊急權力的監督機制 193
第一節 問題的引入 194
第二節 緊急權力司法覆核的法律權力及邊界 198
第三節 對緊急權力進行司法審查的方法論分析 221
第四節 緊急權力複合監督模式與實施機制 232
第五節 小結 263

第七章　結語 267

參考文獻 279
後記 293

盧雯雯

香港大學法學博士。現為深圳大學港澳基本法研究中心助理教授，深圳大學國際化專家庫成員。兼任中國法學會香港基本法澳門基本法研究會會員、廣東省法學會港澳台法學研究會理事、深圳市法學會港澳法律研究會理事。主要研究領域為憲法、港澳基本法、普通法。主持國家社科基金項目青年項目一項、省部級課題五項，在《港澳研究》《當代港澳研究》等知名刊物發表多篇研究成果，合著及參編《香港基本法實施以來的十大議題：回顧與前瞻》《香港基本法澳門基本法論叢（第六輯）》等著作。

自國家誕生後，人類社會產生了多少政治的、法律的、經濟的、社會的各種「制度」，可能是一個誰也無法回答的問題。「制度」研究也一直是法學、政治學、經濟學、管理學以及社會學等學科共有的現象。「制度」是什麼？制度就是體系化的規則、規矩。中國人常說，沒有規矩就不成方圓。所有的人、人所組成的各種組織乃至國家、社會，都離不開各種制度。所以，制度很重要，制度研究也很重要。

港澳回歸已有20多年之久，「一國兩制」實踐和基本法實施開始進入「五十年不變」的中期階段，可謂進入「深水區」。特別是2019年以來，中央出手先後制定《香港國安法》、完善香港選舉制度之際，三聯書店（香港）有限公司決定推出一套「港澳制度研究叢書」，可謂恰逢其時，遠見卓識，意義重大。這是出版界第一套專門冠名「港澳制度研究」的叢書，從他們組織策劃叢書的初心與選題設想看，我不禁為香港三聯書店匠心獨具、籌劃周詳而擊節讚嘆。我認為，這套書將努力達成三個「小目標」，或者說將具有三個方面的亮點或特點。

第一，抓住港澳研究的根本。港澳回歸以來，港澳研究熱點迭出，成為顯學。從坊間的各種論著看，港澳制度研究最為熱門。鄧小平曾指出：「一九九七年我們恢復行使主權之後怎麼樣管理香港，也就是在香港實行什麼樣的制度的問題。」[1]可見，在港澳實行什麼樣的制度，是實踐「一國兩制」、依法管治港澳的根本。習近平總書記指出：「作為直轄於中央政府的一個特別行政區，香港從回歸之日起，重新納入國家治理體系。中央政府依照憲法和香港特別行政區基本法對香港實行管治，與之相應的特別行政區制度和體制得以確立。」[2]港澳制度實質是港澳被納入國家治理體系後形成和發展的、具有中國智慧和中國風格的「一國兩制」政策的制度呈現。港澳回歸後的實踐表明，在港澳實行的「一國兩制」制度體系，不僅是解決歷史遺留下來的港澳問題的最佳方案，也是港澳回歸祖國後保持長期繁榮穩定的最佳制度安排。「港澳制度研究叢書」的推出，顯然敏銳抓住了「一國兩制」制度體系這個港澳研究的根本。

第二，拓展港澳制度研究的問題論域。坊間以往印行的港澳研究論著，以政法制度研究居多。這說明，港澳政法制度研究是港澳制度研究較為重視的論域。究其原因，是因為「一國兩制」的制度體系是我國國家治理體系的重要組成部分，這一體系是政策、法律和制度的有機構成。政法制度是港澳制度較為根本、活躍和基礎的部分。鄧小平告訴我們，「一國兩制」能不能夠真正成功，要體現在香港特別行政區基本法裏面。根據憲法制定的港澳基本法先後為我國兩個特別行政區設計了一套嶄新的制度和體制，這就是港澳特別行政區制度或者簡稱港澳制度。港澳制度實質就是「一國兩制」政策的法律化、制度化，是根據憲法制定港澳基本法、建構「一國兩制」制度體系來完成的。所以，在港澳政法制度研究的論著裏，較多地是圍繞根據憲法和基本法管治港澳的理論和實踐來展開。數年前，三聯書店（香港）有限公司精心打造推出的、由王振民教授主編的「憲法與基本法研究叢書」即是這方面的積極成果。在當下港澳制度進入重要創新發展階段，「港澳制度研究叢書」的問世，不僅將繼續關注「一國兩制」、憲法和基本法在港澳的實施等問題的宏觀討論，還較大範圍拓展了問題論域，將突出從中觀、微觀角度，去探索港澳制度具體實際運作層面的體制機制層面，深入挖掘港澳研究的中觀、微觀研究板塊，推出更多高質量的、以往被宏觀的「一國兩制」論述所遮蔽的更細緻、更具體的研究成果，拓展、拓深港澳制度研究的格局。特別是，叢書將不僅限於政法制度，還將視野擴及港澳經濟、社會、文化、教育、科技、政府管治、媒體等方面的制度，這將使得港澳制度研究在廣度、深度方面更為拓展和深化，進一步豐富港澳制度研究範疇的包容性和統攝性，為廣大讀者展示港澳制度立體多面的全貌，這十分令人期待。

第三，前瞻港澳制度研究的未來發展。港澳制度研究要為港澳「一國兩制」事業做出應有的貢獻，不僅要敏銳抓住研究論域的根本和重點，還要善於把握港澳制度的脈搏和運行規律。毋庸諱言，現有的港澳制度研究成果對制度運行的規律性研究還不夠，高水平、有分量、有深度的成果還不多，特別是能有效解決疑難問題、足資回應實踐挑戰的成果還不多。進入新時代以後，港澳形勢出現的新情況、新問題給中央管治港澳提出了新的挑戰。在政治方面，香港維護國家主權、安全、發展利益的制度還需完善，對國家歷史、民族文化的教育宣傳有待加強。2020年國家層面出台國安法，為解決治理危機提供了有力抓手，但國安法律制度和執行機制如何進一步發展完善還有很多具體和複雜問題需要研究解決。而且，單靠國安法的落地還不夠，還需要認真研究特區教育、媒體、司法、文化、政府管治方面的制度問題。需要指出的是，港澳制度中的「制度」既包括在特區內實行的制度，也包括決定這個制度的制度。因而港澳制度就不能僅僅限於兩個特區內部實行的制度，而首先應從國家治理體系的制度角度出發。例如目前中央全面管治權的制度機制都面臨一些新情況和新問題，如中央對特區政治體制的決定權、中央對特區高度自治權的監督權包括對特首的實質任命權、特區本地立法向人大的備案審查等制度問題，都存在值得研究的理論和實踐問題。澳門特區政府依法治理的能力和水平，與形勢發展和民眾的期待相比仍需提高，政府施政效率、廉潔度和透明度與社會的發展存在一定的差距。習近平提出，澳門要「繼續奮發有為，不斷提高特別行政區依法治理能力和水平。回歸以來，澳門特別行政區治理體系和治理能力不斷完善和提高。同時，我們也看到，形勢發展和民眾期待給特別行政區治理提出了更新更高的要求」。[3]在經濟方面，香港經過幾十年的快速發展，面臨著經濟結構進一步調整等問題，部分傳統優勢有所弱化，新經濟增長點的培育發展需要時間，來自其他經濟體和地區的競爭壓力不斷增大；澳門博彩業「一業獨大」，明顯擠壓其他行業的發展空間，經濟結構單一化問題突出，經濟多元發展內生動力不足，缺乏政策配套和人才支持。在社會方面，港澳長期積累的一些深層次問題開始顯現，特別是土地供應不足、住房價格高企、貧富差距拉大、公共服務能力受限等民生問題突出，市民訴求和矛盾增多，中下階層向上流動困難，社會對立加大，改善民生、共用發展成果成為港澳居民普遍呼聲。要解決港澳社會存在的各種問題，歸根結底是要全面準確理解和貫徹「一國兩制」方針，始終依照憲法和基本法辦事，不斷完善與憲法和基本法實施相關的制度和機制，聚焦發展，維護和諧穩定的社會環境。

研究解決這些問題，都需要在完善制度機制方面下功夫，而這些正是港澳制度研究的未來，亟待深度開掘。據我所知，本叢書重視和歡迎如下選題：中央權力實際行使需要完善的制度機制，回歸後國家在港澳建立健全的相關制度，全面落實愛國者治港治澳的制度，憲法和基本法上對特區的授權制度，特區依法行使高度自治權的相關制度和機制，特區行政主導體制，特區政府施政能力和管治水平方面的制度，特區行政管理權實施的制度機制，特區立法權實施的制度機制，特區司法權的制度機制（如香港司法審查制度），基本法有關特別行政區經濟、教育、文化、宗教、社會服務和勞工方面的制度運行問題，特區區域組織或市政機構及其制度，特區公務員制度以及香港政黨制度，香港的某些特殊制度（如高官負責制、新界原住民權利），等等。

香港三聯書店特邀請我擔任本叢書的主編，我十分高興，也非常期待和樂意與廣大內地、港澳學人共襄此舉，為實現上述三個「小目標」，為完善「一國兩制」制度體系貢獻智識和力量。「一國兩制」是一個史無前例的偉大事業，我有幸參與研究港澳問題20多年，深深體會到，港澳制度的理論和實踐，是中國對於世界治理所能奉獻的獨有的、寶貴的領地，從學術理論上探討和解決上述一系列複雜、敏感和重大的制度運行問題並不斷完善它們，必將有利於回答堅持「一國兩制」制度體系對於維護國家主權、安全和發展利益，保障港澳的長期繁榮穩定，對於推進國家治理體系和治理能力現代化為什麼十分必要、為什麼現實可能、為什麼是歷史必然這一時代命題。因此，我相信本叢書的推出，將對支撐建構中國特色哲學社會科學奉獻中國獨有的理論貢獻和智力支撐，這不但是值得期許的，也是中國學人的使命擔當。

是為序。

鄒平學
2021年4月1日於深圳

香港回歸以來，維護國家主權和安全就始終是「一國兩制」實施中的核心議題之一。從 2003 年基本法第 23 條本地立法擱淺，至2019 年「修例風波」期間，香港社會發生一系列危害國家主權和安全的行為，香港面臨進入緊急狀態的現實風險。

正如本書所討論，緊急狀態與國家安全均是內涵豐富且界定複雜的概念。無論是在危及國家主權、安全和發展利益的極端時刻援引基本法第 18 條宣佈進入緊急狀態，還是在香港本地建立起以行政長官為核心的常態化的緊急情況應對體系，均面臨制度建構的系統性與界定的明確性不足等問題。非常態下的緊急狀態與常態下的緊急情況應對之間的法律關係亦亟待釐清。這也導致在「修例風波」期間，宣佈進入緊急狀態可能導致「一國兩制」出現結構性的憲制危機，而援引《緊急情況規例條例》又不可避免遭遇本地司法覆核對法律合憲性的挑戰。

因此，香港特別行政區緊急權力法治的理論、制度及實踐，已成為「一國兩制」在理論與實踐層面必須直面的迫切問題，需要憲法學及港澳基本法學者展開有針對性的系統研究。過往學界對緊急狀態不乏探討，但將緊急狀態的基礎理論與香港本地實踐深度結合的專門著作仍屬少見。

正因如此，當盧雯雯博士的專著《香港特別行政區緊急狀態法治研究》即將付梓並邀請我為其作序時，我欣然答允。盧雯雯博士曾在Tony Carty 教授與我的指導下於香港大學攻讀博士學位，畢業後繼續專注港澳基本法的研究。本書秉持前述的問題意識，在法理層面釐清了緊急狀態與法的關係，以比較法的視野考察了緊急狀態和緊急權力法治在代表性法域的歷史演變；同時從規範分析視角，梳理了香港特區的非常態緊急狀態制度和常態下的緊急情況應對制度，並著重討論了緊急狀態的界定、進入與監督機制。書中有關研究不僅論證嚴密、資料翔實，更對於緊急狀態與法的關係提出了諸多新知與洞見。我相信，本書的出版不僅能極大拓展緊急狀態理論的研究廣度，也將對未來相關制度實踐的完善起到積極的推動作用。

是為序。

傅華伶
2026 年 5 月 31 日於香港大學